Lexikon: Aufbau der Europäischen Union

Überblick

Die Europäische Union (EU) nimmt heute viele Aufgaben wahr und beeinflusst dadurch zu einem großen Teil sowohl die Politik ihrer Mitgliedstaaten als auch das Leben der Menschen, die in der Europäischen Union leben. Der Aufbau und die Tätigkeitsbereiche der Europäischen Union sind nach dem Lissabonner Vertrag, der 2009 in Kraft getreten ist, geändert worden. Für sie sind drei Dokumente statuierend:

• Vertrag über die Europäische Union (EUV)
• Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)
• Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Grundrechte-Charta, GRCh)

Diese bilden zusammen mit den Protokollen, Anhängen und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen das Primärrecht. Dies ist quasi die „Verfassung“ der Europäischen Union. Dadurch ist vor allem im EUV und im AEUV („die Verträge“) der Aufbau der EU geregelt.

So werden die wichtigsten Organe der EU in Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV aufgeführt. Demnach handelt sie durch das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, die Europäische Kommission („Kommission“), den Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank und den Rechnungshof.

Das Europäische Parlament

Das Europäische Parlament ist ein Teil der Legislative der Union. Es ist die einzige Institution, die durch die Unionsbürger unmittelbar durch (Unions)Wahlen legitimiert wird. Trotz dieser besonderen Stellung hat das Parlament nicht alle Funktionen, die einem Parlament in einer Demokratie zustehen. Vor dem Lissabonner Vertrag standen ihr aber sogar noch weniger Kompetenzen zu.

Aufgaben des Parlaments

Die Aufgaben des Parlaments sind im EUV und im AEUV aufgeführt. Hierbei besitzt es aber keine sogenannte „Kompetenz-Kompetenz“; es kann also nicht selbst entscheiden, welche Zuständigkeiten es ausüben möchte. Diese Kompetenz ist den Verträgen und damit den Mitgliedstaaten vorbehalten.

Hauptaufgabe ist die Gesetzgebung und die Ausübung von Haushaltsbefugnissen; dabei arbeitet es mit dem Rat zusammen, Art. 14 Abs. 1 S. 1 EUV. Trotz dieser legislativen Tätigkeit hat das Parlament aber grundsätzlich kein Initiativrecht, d.h. es ist nicht in der Lage eigene Gesetzesvorschläge einzubringen (eine Ausnahme besteht in Art. 48 Abs. 2 S. 1, Abs. 6 UAbs. 1 EUV).

Mitwirkung am Gesetzgebungsverfahren

Die einzelne Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens hängt maßgeblich davon ab, welches Rechtsetzungsverfahren einschlägig ist. Liegt ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren vor, stehen das Parlament und der Rat auf Augenhöhe miteinander, Art. 294 Abs. 2 ff. AEUV. Dies ist auch der Regelfall. Bei besonderen Gesetzgebungsverfahren – was die Ausnahme ist – wird das Parlament lediglich angehört; es kann insofern nur eine nicht bindende Stellungnahme abgeben.

Beitritt neuer Mitgliedstaaten und Verhältnis zu anderen Organen

Möchte ein Staat ein Mitglied der Europäischen Union werden, ist eine Zustimmung des Parlaments zwingend notwendig, Art. 49 Abs. 1 S. 3 EUV.

Außerdem hat das Parlament bei der Besetzung einiger Ämter ein Mitspracherecht. So bedarf die Ernennung des Kommissionspräsidenten und die Kommission als Ganzes die Zustimmung des Parlaments. Daneben hat sie auch einige Kontrollrechte gegenüber anderen Institutionen.

Petitions- und Beschwerderecht

Eine weitere Besonderheit spiegelt sich im Petitionsrecht wider: Die Unionsbürger haben ein Petitionsrecht nach Art. 24 Abs. 2 AEUV i.V.m. Art. 227 AEUV. Daneben besteht die Möglichkeit, Beschwerden einzulegen (Art. 24 Abs. 3 AEUV i.V.m. Art. 228 AEUV).

Zusammensetzung des Parlaments

Wahlen und Zusammensetzung

Seit 1979 werden die Mitglieder des Parlaments mittels eines Direktwahlsystems bestimmt. Dabei erfolgt die Verteilung der Sitze nach zwei Kriterien: Zum einen erhält jeder Mitgliedsstaat eine gewisse Anzahl an Sitzen; dabei gilt das Prinzip der degressiven Proportionalität (Deutschland hat so 96 und Malta 6 Sitze). Diese Sitze werden dann nach dem Wahlergebnis im jeweiligen Land nach dem dortigen Ergebnis besetzt.

Parteien

Im Parlament sind Parteien vertreten, die sich an ihrer politischen Ausrichtung orientieren. So kann man teilweise „Spiegelbilder“ der bekannten deutschen Parteien auch auf Unionsebene im Parlament wiederfinden.

Sitzungsorte

Hauptsitzungsort des Parlaments ist Straßburg. In regelmäßigen Abständen zieht das Parlament aber vorübergehend nach Brüssel. Diese Praxis wird teilweise stark kritisiert.

Beschlussfassung

Regelmäßig ist zur Beschlussfassung die Mehrheit der abgegebenen Stimmen notwendig, Art. 231 Abs. 1 AEUV. In den Verträgen wird aber für bestimmte Fälle mitunter auch eine absolute Mehrheit gefordert. Daneben gibt es auch weitere Ausnahmen (z.B. Art. 234 Abs. 2 S. 1, Art. 314 Abs. 7 lit. d AEUV).

Europäischer Rat

Der Europäische Rat wird in Art. 15 EUV näher erläutert. Wichtig ist, den Europäischen Rat nicht mit dem „Rat“ zu verwechseln (siehe dazu den nächsten Abschnitt).

Zusammensetzung und Organisation

Zusammensetzung

Die Zusammensetzung des Europäischen Rates ist in Art. 15 Abs. 2 S. 1 EUV geregelt: Demnach besteht er aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Kommission.

Der Präsident des Europäischen Rates

Der Präsident des Europäischen Rates wird auf zweieinhalb Jahre vom Europäischen Rat gewählt, Art. 15 Abs. 5 S. 1 EUV. Während dieser Zeit darf er kein nationales Amt bekleiden, Art. 15 Abs. 6 UAbs. 3 EUV. Sein Aufgabenbereich wird allgemein in Art. 15 Abs. 6 EUV beschrieben.

Sitzungen

Art. 15 Abs. 3 S. 1 Hs. 1 EUV sieht vor, dass der Europäische Rat zweimal jährlich tagt. Daneben können auch außerordentliche Sitzungen abgehalten werden. Der Ablauf der Sitzungen wird durch eine vom Europäischen Rat selbst zu schaffende Geschäftsordnung bestimmt. Der Präsident hat hierbei aber den Vorsitz.

Aufgaben des Europäischen Rates

Die wesentliche Aufgabe des Europäischen Rates ist in Art. 15 Abs. 1 S. 1 geregelt: „Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest.“

Daneben hat der Europäische Rat bestimmte Rechte in Bezug auf die Veränderung von Verträgen, Art. 48 Abs. 6, Abs. 7 EUV. Zudem kann er mit dem Parlament Verstöße von Mitgliedstaaten gegen Art. 2 EUV feststellen, wodurch dem betroffenen Mitgliedstaat Rechte entzogen werden können.

Der Europäische Rat kann aber auch Einfluss auf die Besetzung anderer Unionsorgane nehmen. Neben dem Vorschlagsrecht des Kommissionspräsidenten (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 S. 1 EUV) kann er den Hohen Vertreter der Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 18 Abs. 1 S. 1 EUV) und Mitglieder der EZB (Art. 283 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV) ernennen.

Beschlussfassung

Zwar gibt der Europäische Rat Beschlüsse und Empfehlungen ab. Diese sind aber aufgrund seiner fehlenden Gesetzgebungskompetenz (Art. 15 Abs. 1 S. 2 EUV) nicht als Gesetzgebungsakte im Sinne von Art. 289 Abs. 3, 288 Abs. 4, Abs. 5 AEUV zu verstehen. Haben sie gegenüber Dritten aber eine Rechtswirkungen, kann der Europäische Gerichtshof diese überprüfen.

Nach Art. 15 Abs. 4 EUV entscheidet der Europäische Rat nach dem Konsensverfahren. Eine Stimmenthaltung führt hierbei nicht zu einer Ablehnung eines Beschlusses, Art. 235 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV.

Daneben gibt es auch Fälle, in denen der Europäische Rat mit einer qualifizierten Mehrheit entscheiden muss (Art. 17 Abs. 7 S. 1 EUV und Art. 18 Abs. 1 S. 1 EUV). Dabei sind die Regelungen der Art. 235 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1, 238 Abs. 2 AEUV und Art. 16 Abs. 4 EUV zu beachten.

Dagegen ist eine einfache Mehrheit bei Art. 48 Abs. 3 S. 1 EUV und anderen (weniger bedeutenden) Fällen ausreichend.

Der Rat

Der Rat – nicht zu verwechseln mit dem „Europäischen Rat“ (vgl. oben) hat seinen Sitz in Brüssel, tagt aber teilweise auch in Luxemburg. Er wird in Art. 16 EUV näher erläutert.

Zusammensetzung und Organisation des Rates

Nach Art. 16 Abs. 2 EUV besteht der Rat „aus je einem Vertreter jedes Mitgliedsstaates auf Ministerebene“. Hierbei können aber auch Vertreter gesendet werden. Die Zahl der Mitglieder beläuft sich damit momentan auf 28. Je nach Themengebiet sind verschiedene Zusammensetzungen vorgesehen, Art. 16 Abs. 6 EUV, Art. 236 AEUV. Der Vorsitz wird dabei durch ein Rotationssystem bestimmt, Art. 16 Abs. 9 EUV.

Bei der Beratung und Abstimmung von Gesetzgebungsentwürfen sind die Sitzungen öffentlich, Art. 16 Abs. 8 S. 1 EUV. Zu diesem Zweck wird gemäß Art. 16 Abs. 8 S. 2 EUV die Tagung in zwei Teile unterteilt, damit Sachverhalte, die keine Gesetzgebung betreffen, nicht-öffentlich stattfinden können.

Aufgaben des Rates

Mit dem Parlament ist der Rat Bestandteil der Gesetzgebung und übt zudem Haushaltsbefugnisse aus, Art. 16 Abs. 1 S. 1 EUV. Weitere wichtige Aufgaben sind die politische Koordinierung (Art. 16 Abs. 1 S. 2 EUV) und die Gestaltung des auswärtigen Handels der Union (Art. 16 Abs. 3 UAbs. 3 EUV). Dadurch kann unter anderem auch Auslandsübereinkommen einleiten und hierfür Richtlinien vorsehen.

Beschlussfassung

Art. 16 Abs. 3 EUV sieht vor, dass der Rat mit einer qualifizierten Mehrheit Beschlüsse fasst. Die Verträge können aber auch eine einfache Mehrheit (der Mitglieder, Art. 238 Abs. 1 AEUV) vorsehen oder Einstimmigkeit fordern.

Bei der Erforderlichkeit einer qualifizierten Mehrheit bedarf es einer Zustimmung von 55 % aller Mitgliedstaaten (dies entspricht momentan 16 Ländern), die zusammen mindestens 65 % der Unionsbürger besitzen. Es besteht jedoch die Möglichkeit eine Sperrminorität zu nutzen (Art. 16 Abs. 4 UAbs. 2 EUV): Hierfür müssen mindestens vier Staaten, die zusammen wenigstens 35 % der Unionsbevölkerung haben, gegen den Beschluss sein.

Europäische Kommission

Die Kommission – beschrieben in Art. 17 EUV – soll die allgemeinen Interessen der Union fördern und geeignete Initiativen hierfür ergreifen. Hauptsitz ist Brüssel, wobei einige Bereiche auch in Luxemburg liegen. Sie stellt die Exekutive dar, hat aber auch Rechte, die sich mit der Legislative überschneiden.

Zusammensetzung und Organisation der Kommission

Die Kommissare

Die Kommission ist ein Kollegialorgan und besteht aus insgesamt 27 Kommissaren (aus jedem Mitgliedstaat einer). Art. 17 Abs. 3 UAbs. 2 EUV regelt, dass die Kommissare unabhängig sein müssen, da die Kommission ein weisungsunabhängiges Organ sein soll. Um dies zu gewährleisten, dürfen die Mitgliedstaaten keinen Einfluss haben und die Kommissare keine weitere Tätigkeit innehaben (Art. 245 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 AEUV).

Zusammensetzung der Kommission

Art. 17 Abs. 5 UAbs. 1 EUV sieht eigentlich vor, dass die Kommission lediglich aus Kommissaren von zwei Drittel der Mitglieder besteht, sofern der Europäische Rat einstimmig nichts anderes beschließt. Dies ist aber geschehen, wodurch die Kommission weiterhin aus 27 Mitgliedern gebildet wird.

Kommissionspräsident

Der Kommissionspräsident besitzt die politische Führung der Kommission, Art. 248 S. 3 AEUV. Zudem legt er die Leitlinien zur Aufgabenausübung fest, beschließt die innere Organisation und ernennt seine Vizepräsidenten, Art. 17 Abs. 6 UAbs. 1 EUV. Nach UAbs. 2 kann er auch Kommissare entlassen.

Der Kandidat zum Kommissionspräsidenten, der besondere Aufgaben wahrnimmt (Art. 17 Abs. 6 UAbs. 1 EUV), wird vom Europäischen Rat vorgeschlagen und vom Parlament gewählt, Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 S. 1, S. 2 EUV. Wird der Kandidat nicht angenommen, ist binnen einen Monats ein erneuter Kandidat vorzuschlagen, der den gleichen Prozess durchlaufen muss.

Beschlussfassung

Die Kommission arbeitet als Kollegialorgan. Art. 250 Abs. 1 AEUV sieht vor, dass zur Beschlussfassung die Mehrheit ihrer Mitglieder erforderlich ist. Fehlt also mehr die Hälfte der Kommissare, kann bereits kein wirksamer Beschluss erfolgen.

Aufgaben der Kommission

Die Aufgaben der Kommission sind kurz in Art. 17 Abs. 1 EUV erläutert. So gilt zunächst die Förderung der allgemeinen Interessen der Union (S. 1). Daneben sorgt sie für die Anwendung der Verträge (S. 2), überwacht die Anwendung des Unionsrechts (S. 3), übt Koordinierungs-, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen aus (S. 5) und vertritt grundsätzlich die Union nach außen (S. 6).

Aufgrund ihrer Kontrollrechte wird die Kommission auch als „Hüterin der Verträge“ bezeichnet. Ihre Exekutivrechte werden vor allem im Kartellrecht wichtig, da sie hier Kontrollen durchführen und sogar Strafen verhängen kann. Zudem besteht in den meisten Bereichen ein alleiniges Initiativrecht der Kommission nach Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV.

Gerichtshof der Europäischen Union

Der Europäische Gerichtshof ist die Judikative der Europäischen Union und sichert die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge bzw. des Unionsrechts im Allgemeinen, Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV.

Nach Art. 19 Abs. UAbs. 1 S. 1 EUV gliedert er sich in den Gerichtshof (EuGH), in das Gericht und in Fachgerichte. Sein Sitz liegt in Straßburg.

Gerichtshof

Am EuGH gibt es aus jedem Land ein Richter, Art. 19 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 EUV. Die Richter werden von ihrem jeweiligen Heimatland auf sechs Jahre im Einvernehmen mit den anderen Regierungen ernannt, sind aber unabhängig. Nach drei Jahren erfolgt eine teilweise Neubesetzung der Richterplätze.

Art. 251 AEUV sieht vor, dass der EuGH in Kammern, als Große Kammer oder als Plenum entscheidet. Bei ersteren sind drei oder fünf Richter vertreten, während bei der zweiten Möglichkeit insgesamt 13 Richter entscheiden.

Die Richter wählen aus ihrer Mitte ihren Präsidenten, Art. 253 Abs. 3 AEUV. Dieser leitet den Gerichtshof und ist auch für dessen Verwaltung verantwortlich.

Neben den Richtern spielen auch die Generalanwälte eine wichtige Rolle. Sie helfen den Richtern (Art. 252 Abs. 1 S. 1 AEUV). Als unabhängige Personen haben sie großen Einfluss auf die Rechtsprechung des EuGH: Nicht selten entscheidet dieser, wie es die Generalanwälte in ihren Schlussanträgen vorschlagen.

Gericht

Das Gericht ist eine Rechtsmittelinstanz gegenüber Entscheidungen der Fachgerichte, Art. 256 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV. Art. 256 Abs. 1 AEUV führt daneben auch die Fälle auf, in denen das Gericht als erstinstanzlicher Spruchkörper auftritt. Gegen die Urteile und Beschlüsse besteht die Möglichkeit, Rechtsmittel vor dem EuGH einzulegen.

Wie beim EuGH entscheidet das Gericht als Kammer (drei oder fünf Richter), als Große Kammer, Plenum oder auch nur der Einzelrichter.

Fachgerichte

Als bislang einziges Fachgericht gab es das Fachgericht für den öffentlichen Dienst der EU (EuGöD). Dieses wurde aber am 1. September 2016 aufgelöst. Damit gibt es auf Unionsebene vorerst kein Fachgericht mehr.

Europäische Zentralbank

Zweck und Aufgaben

Die Europäische Zentralbank dient der Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion. Ihre Hauptaufgabe besteht in der Sicherstellung der Preisstabilität. Hierfür entwickelt sie eine Geldpolitik, führt Devisengeschäfte aus und verwaltet die Währungsreserven der Mitgliedstaaten.

Organstellung

Die EZB wurde im Rahmen des Lissabonner Vertrages zu einem Hauptorgan der Europäischen Union und besitzt mithin Rechtspersönlichkeit. Sie gliedert sich in das Eurosystem sowie in das System der Europäischen Zentralbanken (ESZB) ein.

Das Eurosystem

Gemeinsam mit den nationalen Zentralbanken, deren Staaten den Euro haben, bildet die EZB das Eurosystem, Art. 282 Abs. 1 S. 2 AEUV. Sie betreiben die Währungspolitik, wobei allein die EZB dazu befugt ist, die Ausgabe des Euros zu genehmigen, Art. 282 Abs. 3 S. 2 AEUV.

Die EZB ist nicht weisungsgebunden. Die Leitung des ESZB haben dabei die Beschlussorgane, der Rat der Europäischen Zentralbank (Art. 283 Abs. 1 AEUV) und das Direktorium (Art. 283 Abs. 2 AEUV). Als drittes Beschlussorgan gibt es noch den Erweiterten Rat für Mitgliedstaaten, die keinen Euro haben (Art. 141 Abs. 1 AEUV).

Rechnungshof

Der Rechnungshof hat seinen Sitz in Luxemburg und hat die Aufgabe der Rechnungsprüfung der Union, Art. 285 Abs. 1 AEUV. Er besteht aus einem Staatsangehörigen je Mitgliedstaat (Art. 285 Abs. 2 S. 1 AEUV). Seine Mitglieder sind in ihrer Tätigkeit unabhängig (S. 2).

Weitere Institutionen

Neben den in Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV aufgeführten Organen gibt es noch weitere Institutionen. Hier sei nur der Hohe Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik, der Wirtschafts- und Sozialausschuss, der Ausschuss der Regionen sowie die Europäische Investitionsbank erwähnt.